Ein Gastbeitrag von Julia Levasier
Nicht nur der Output des politischen Systems der EU ist für die Allgemeinheit oft schwer verständlich, sondern gerade auch die Abläufe, wie dieser Output zustande kommt. „Behind-the-scenes interaction is deeply ingrained in the culture of the EU“ (Martins et al., 2012, S. 309). Die verschiedenen Rechtsvorschriften der EU entstehen im Rahmen von auf Kompromissen ausgelegten Aushandlungsprozessen, bei denen Informalität eine wichtige Rolle spielt. In den Fachdisziplinen Internationale Beziehungen und Europäische Politik gibt es schon länger ein wachsendes Interesse an der informellen Komponente des Regierens. Dort wird informelle Governance mit einer Art der Entscheidungsfindung beschrieben, die nicht institutionalisiert ist und nach nicht kodifizierten Regeln abläuft, bei der jedoch soziale Beziehungen und Einflussnetze eine wesentliche Rolle spielen (Christiansen & Neuhold, 2013, S. 1197). Informelle Arrangements in der Entscheidungsfindung „koexistieren“ mit formellen Verfahren, Informalität tritt in Interaktion zu formellen Handlungen.
Die enge Einbindung von Interessengruppen bei der Herstellung von EU-Recht soll zu mehr Mitwirkung, Transparenz, Bürgernähe und Praxisbezug in der Rechtsetzung verhelfen. Interessengruppen sind deshalb heute integraler Bestandteil des politischen Systems der EU. Ihre Beteiligung ist institutionalisiert, sie werden vor und während Gesetzgebungsverfahren von den EU-Institutionen konsultiert. Wie gehen Interessengruppen auf EU-Ebene mit Informalität um, was bedeutet informelle politische Kommunikation für sie?
Der kommunikative Aspekt der informellen Governance wurde nur in wenigen Arbeiten (vgl. Lesmeister, 2008) herausgestellt, dies trifft gerade auch für den EU-Kontext zu. Ein Dissertationsprojekt bei Prof. Dr. Fröhlich versucht, mittels qualitativer Methodik einen kommunikationswissenschaftlichen Zugang zu Informalität in EU-Policy Netzwerken zu finden und behandelt unter anderem die Frage nach dem Stellenwert informeller Kommunikation und Interaktion für EU-Interessengruppen bei der Mitwirkung an EU-Rechtsvorschriften, dem „everyday business“ dieser Gruppen. Der Begriff EU-Interessengruppen wird dabei weit ausgelegt, darunter verstanden werden sowohl NGOs aller Ausrichtungen, als auch Nutzerverbände, Branchenvertretungen, Firmenlobbies, Wirtschaftsverbände sowie auch Stiftungen und Think Tanks. Es wird also ein akteurzentrierter Ansatz gewählt, der in den Vordergrund stellen soll, „that it is people as everyday political agents who make the EU happen“ (Kauppi, 2011, S. 150). Ausgangspunkt ist die Überlegung, dass es ein wesentliches Ziel von auf EU-Ebene tätigen Interessengruppen ist, im Sinne ihrer Belange neue Gesetze zu initiieren oder die Ausrichtung bestehender Rechtsvorschriften zu verbessern. Staatliche wie auch nicht staatliche Akteure vernetzen sich zu Verhandlungskonstellationen in Bezug auf bestimmte Gesetzgebungsvorhaben. Die transnationale Netzwerkgovernance (Kohler-Koch, 1998), die hierdurch entsteht, kann als charakteristisch für das politische System der EU bezeichnet werden.
Ein Legislativvorhaben aus dem Bereich der EU-Energiepolitik wurde als exemplarische Sachthematik für die Studie ausgewählt. Antworten auf generelle Fragen zur Wahrnehmung von Informalität ohne Bezug zu konkreten Gesetzesvorhaben wären schnell ins Beliebige abgedriftet. Die Revision der Biokraftstoffgesetzgebung stellt ein zeitlich begrenztes, wenn auch komplexes, da stellenweise sehr technisches Gesetzgebungsprojekt dar. Komplexität stellt jedoch nicht die Ausnahme, sondern den Regelfall der Herstellung von EU-Gesetzgebung dar und wird generell als ein typisches Merkmal von EU policies akzeptiert. Für die Beantwortung der Forschungsfragen wurden die zahlreichen, teils sehr unterschiedlich ausgerichteten beteiligten Interessengruppen zunächst mittels Interviews im Schneeballsystem und durch gut zugängliche Dokumente des EU-Dokumentenregisters als im Biokraftstoffdossier aktive Akteure identifiziert. Der Gesprächsleitfaden wurde entlang der Blöcke auf Basis der Forschungsfragen ausdifferenziert. Mittels teilstrukturiertem Gesprächsleitfaden wurden ausgehend vom thematischen Einzelfall auch Fragen zum allgemeinen Vorgehen bzw. zur generellen Wahrnehmung gestellt.
In diesem Beitrag kann naturgemäß nur ein kleiner Ausschnitt der Ergebnisse dargestellt werden. Die vorliegenden Ausführungen konzentrieren sich auf die kommunikativen Rahmenbedingungen für Interessenvertreter im politischen Brüssel und das Eingehen von informellen Koalitionen.
Der ideale Raum für informelle politische Kommunikation? Befunde zur „Brussels Bubble“
Die Ergebnisse der Leitfadeninterviews legen nahe, dass die spezifischen kommunikativen Rahmenbedingungen und Kommunikationsstrukturen der ‚Brussels Bubble’– dem unmittelbaren Umfeld, in dem Interessengruppen und alle in die EU-Politik involvierten Akteure tätig sind und der als Raum der politischen Kommunikation fungiert – informelle Kommunikation durch bestimmte Rahmenbedingungen begünstigen. In der wissenschaftlichen Forschung hat die ‚Brussels Bubble’ bei allen existierenden Studien zu den EU-Institutionen und zu Lobbyismus mit Ausnahme bei Busby (2013) bislang keine Rolle gespielt. Busby begreift die ‚Brussels Bubble’ als ein „multinational and multilingual space“, „an intense environment with a distinct rhythm to life […] which feels like a small village where everyone seems to know each other and news travels fast“ (Busby, 2013, S. 204).
Alle der 49 im Rahmen des Dissertationsprojektes befragten Personen haben ein ähnliches Verständnis: Sie sehen die ‚Brussels Bubble’ zusammengefasst als transnationale Community mit ihren ganz eigenen Arbeitsweisen und Aufgaben, die sich aus der Tätigkeit der EU-Institutionen ergeben. Die in der ‚Brussels Bubble’ Arbeitenden kennen in der Regel wenig lokale Brüsseler Bevölkerung, sind selbst wegen des Jobs nach Brüssel gekommen, bleiben teilweise nur einige Jahre und kennen vor allem andere Menschen ‚ihres Schlags’, die sich auch täglich mit EU-Politik befassen.
„Es ist in Brüssel alles so vernetzt, verwoben, man kommt ja auch wenig raus, diese Bubble die ist ja quasi abgeschlossen. Du triffst ständig, wenn du in einem gewissen Bereich, z.B. im Umwelt-, Energie-, Klimabereich tätig bist, du triffst ständig dieselben Leute. Es ist klein. Jeder kennt jeden, jeder weiß etwas über jeden.“ (P4: 176)
Die mit EU-Politik befassten Akteure haben einen sehr engen beruflichen Radius, der sich geographisch zwischen Rond-Point Schuman und dem Square de Meeus erstreckt. (J 18: 12) Die geographische Nähe erzeugt Nähe zwischen den Akteuren.
„Das ist ein Quadratkilometer, wo sich das alles hier konzentriert, […] und das gluckt alle hier irgendwie zusammen, abends hocken die hier in denselben Kneipen und Pizzerien, und was weiß ich was, […] das ist sicherlich ein großer Faktor.“(J15: 36)
Privates und Berufliches verschwimmt zunehmend:
„Es gibt glaube ich keine Freunde, die nicht beruflich bedingt sind. Keine einzigen. […]Wenn man hier lebt und arbeitet, kann man privat und beruflich eigentlich schlecht trennen.“ (PA1: 66)
Es herrscht unter den Befragten Einigkeit darüber, dass diese Strukturen die tägliche Arbeit wesentlich determinieren. Nicht alle sind sich jedoch darüber einig, dass es im wesentlichen positive Effekte sind, die aus der ‚Brussels Bubble’ erwachsen.
„At social events, I would bump into, or on the street on a weekend, in a completely different context, I would bump into people from the Commission who were responsible for the biofuels file, and there are social connections, […] very personally speaking I found it difficult to cope with that.“ (N5: 65)
Langfristig wird die Situation, dass Berufs- und Privatleben verschwimmt und nicht klar getrennt ist, ungünstig gesehen. Förderlich sei es im beruflichen Alltag, wenn man mal schnell eine Information brauche und sich nicht selbst schnell in die komplexen EU-Dokumente zu einer Thematik einlesen könne. Allerdings würden schnell Ansprüche auf Gegenseitigkeit erhoben, woraus Verpflichtungen entstünden, auch mal auszuhelfen. Dies wird teils als unangenehm empfunden (P4: 170).
Von einigen befragten Interessenvertretern wird die Nähesituation durchaus pragmatisch und gezielt genutzt:
„Na klar, […] das ist ja ganz wichtig, um die verschiedenen Sachen auch im Vorfeld schon, und nicht erst in einem offiziellen Meeting […], sondern damit man im Vorfeld schon versuchen kann, ganz viele verschiedene kleine und große Sachen auszuloten, wohin die Reise gehen könnte, wo Kompromisslinien sein könnten. Dabei ist das auch ganz zentral, dass man die Entscheidungsträger zufällig oder bewusst auch privat kennenlernt. […] Also das ist hier ganz normal und selbstverständlich und sehr, sehr förderlich.“ (N3: 144)
Dabei wird auch gerade hervorgehoben, dass im Brüsseler Europaviertel andere Voraussetzungen und ein kooperativeres Kommunikationsklima im Unterschied etwa zu Berlin oder anderen Hauptstädten vorherrscht:
„Dieses Brüsseler Politikleben hat einen Campus. Das hat Berlin nicht. Und das ist […] so, dass man da eine ganz andere Atmosphäre der Zusammenarbeit auch letztlich hat. […] Ich würde mal sagen, wenn man einfach am Donnerstagabend auf dem Place Luxembourg sitzt, fliegen einem Themen zu, wenn man Interesse hat. […] Man muss sich nicht groß bewegen.“ (PA4: 22)
Fernab der europäischen Hauptstädte haben Interessenvertreter zwar die Ziele der eigenen Organisation im Blick, wie nirgendwo anders geht es in Brüssel aber um politischen Konsens, der möglichst eine Vielzahl an Organisationen und Interessen ‚mitnimmt’. In diesem Wissen und durch den häufigen beruflichen wie oft auch privaten Kontakt wird das Verständnis für die Sichtweise anderer Akteure und Organisationen erhöht. Dadurch werden Kompromisse möglich, die nicht denkbar sind, wenn ohne Abstriche ‚Hardliner-Positionen’ vertreten werden. Die sich entwickelnden politischen Verhandlungen ziehen die unmittelbar am Policy Prozess Beteiligten in eine Richtung, wer weiter mitwirken möchte, muss sich mitbewegen, manche Prinzipien über Bord werfen und Kompromisse eingehen. Freilich muss das Ergebnis der Verhandlungen bei den Mitgliedsorganisationen oder dem Headquarter erst erläutert und vermittelt werden. Am Ende haben die Brüsseler Interessenvertreter oft Mühe, ‚zu Hause’ zu erklären, warum die eigene Position am Ende so verwässert werden konnte (L1: 18).
Dass die ‚Brussels Bubble’ ihre eigene Dynamik in politischen Verhandlungen hat, und die Sichtweisen der Außenwelt ab einem bestimmten Punkt im Policy Prozess nicht unbedingt mehr berücksichtigt werden, bezeichnet ein befragter NGO-Vertreter als Gefahr:
„I think there is a danger of, actually, for the kind of internal debates within Brussels being referring to themselves all the time, and being held within their own terms, within the kind of accepted terms of what seems to be good and feasible and what seems to be the boundary of what is politically feasible and what are the generally accepted terms of the debate […]. And I think there is danger of that because quite often that does not reflect reality in the outside world, it doesn’t reflect the views of maybe let’s say the grassroots membership of (Name der NGO) in Germany, in the UK, Spain, who expect us to be standing for certain principles but actually we end up, you know, talking about these political compromises.“ (N5: 67)
Advocacy Coalitions revisited – Informalität bei „ungewöhnlichen“ Lobbyingallianzen
Die Bildung von Koalitionen bzw. Allianzen zwischen gleichgesinnten Interessengruppen – wie etwa der NGOs aus dem Umwelt- und Entwicklungshilfebereich im Biokraftstoffdossier – ist übliche Praxis im Lobbyinggeschäft in Brüssel. Auch empirische Studien thematisieren enge Kooperation von Verbänden und Gruppen mit grundsätzlich gleichgerichteten Interessen im EU-Kontext (vgl. Dudley & Richardson, 1999; Princen, 2007; Rozbicka, 2013; Varone, Ingold, & Jourdain, 2016). In Lobbying Coalitions zu arbeiten kann die Glaubwürdigkeit und Legitimität einer politischen Aussage erhöhen. Auch die Zusammenlegung von personellen und finanziellen Ressourcen bringt Vorteile, z.B. durch einen institutionalisierten, breiten gemeinsamen Wissensaustausch.
Die Ergebnisse der Befragungen im Biokraftstoffdossier gehen jedoch über die gerade beschriebenen, herkömmlichen Lobbyingallianzen hinaus: Je schwieriger die Verhandlungslage und komplexer die Kompromissfindung, desto mehr sind Interessengruppen offenbar geneigt, auch ungewöhnliche Allianzen einzugehen, wenn es der Durchsetzung ihres Lobbyingzieles dient. Besonders deutlich wird dies bei der zeitweisen informellen Zusammenarbeit von NGOs aus dem Umwelt- und Entwicklungshilfebereich mit einem multinationalen Unternehmen der Lebensmittelindustrie. Ziel ist die Verhinderung der weiteren Förderung von Biokraftstoffen.
„Sonst bekämpfen Sie sich auf Teufel komm raus, und in dem Dossier ziehen sie an einem Strang.“ (L8: 214)
Beide Seiten verweisen darauf, dass sich der jeweilige informelle Partner nicht offen zeigen bzw. keine gemeinsamen Schreiben oder ähnliches versenden will. Das Motiv für die informelle Koalition, einerseits Schutz des Klimas, Schutz des Lebensraumes und der Ernährungsgrundlage der Menschen in Entwicklungsländern (NGOs), andererseits befürchtete reduzierte ökonomische Effizienz und Gewinne aufgrund steigender Rohstoffpreise (Nahrungsmittelindustrie), zeigt auf eine Zieldiskrepanz, die jedoch keine der beiden Seiten der ungewöhnlichen Lobbyingpartnerschaft an einer Zusammenarbeit und einer gemeinsamen Unterstützung des frames ‚no food for fuels’ hindert. Die Erhaltung der eigenen Glaubwürdigkeit trotz dieser Diskrepanz ist eine der Triebfedern, die die Zusammenarbeit auf der informellen Ebene verbleiben lässt. Multinationale Konzerne sind keine ‚natürlichen Partner’ der NGOs, zudem ist es durchaus möglich, dass man sich bei einem künftigen Gesetzgebungsprozess wieder als Kontrahenten gegenüberstehen wird. Die befürchtete negative Außenwirkung der Zusammenarbeit zwischen NGOs und Lebensmittelindustrie macht letztlich Informalität erforderlich: Vertreter der EU-Institutionen und andere Brüsseler Akteure im Lobbyinggeschäft kennen das Phänomen der unholy alliances. In der Öffentlichkeit hingegen, also über die ‚Brussels Bubble’ hinaus, soll die unübliche Kooperation möglichst nicht bekannt werden. Interessanterweise ist ‚außen’ bei den NGOs bereits die eigene Mitgliederbasis in den EU-Staaten, die eine Kooperation – mit welcher Industrie auch immer – kritisch sieht. Auf der anderen Seite möchte die Nahrungsmittelindustrie ungerne gerade im Kontext der Palmöldiskussion medial in die Nähe der Biokraftstoffindustrie gerückt werden, die wie sie diesen Rohstoff nutzt. Zumal dann die Motivation, der Tank-statt-Teller Gruppierung beizuspringen, erst recht als unglaubwürdig enttarnt werden könnte.
Informelle Lobby-Allianzen können neben dem gemeinsamen Wissensaustausch hinter verschlossenen Türen bis hin zur speziellen Arbeitsaufteilung gehen, welche Lobbyingadressaten, von wem angesprochen werden. Die Interessengruppe mit dem besten Expertenwissen koordiniert andere Gruppen in der informellen Lobbyingallianz, so berichtet eine befragte Interessenvertreterin über eine weitere informelle Allianz:
„Mir hat das unglaublich geholfen, das Thema besser zu verstehen, und dann nur dort präsent zu sein, wo es wirklich sein musste, aber nicht überall, denn dafür haben wir das Personal nicht und ich kann nicht alles abdecken. Wir waren aber nie zusammen auf Terminen, […] wir haben nie gemeinsames Lobbying gemacht, aber wir haben konkret gesprochen, und die haben gesagt zu mir, hör mal zu, diese und diese und diese MEPs (Europaabgeordnete – JL), die wären wichtig, dass Du die selber siehst, und dann hab ich nochmal Termine mit den Abgeordneten selber gemacht.“ (L1:6)
Gerade die Unterschiedlichkeit der beteiligten Akteure bringt es mit sich, dass beide Seiten traditionell Abgeordneten aus unterschiedlichen politischen Lagern nahe stehen. Dies dient neben der Vergrößerung der Bandbreite der Stimmen auch dem Ziel, die Adressatenbandbreite zu vergrößern.
Dieser Beitrag konnte nur einen kleinen Ergebnisausschnitt liefern. Weitere Befunde werden sich mit der Frage beschäftigen, inwieweit auf EU-Ebene Advocacy Coalitions im Sinne Sabatiers (1998) eine Rolle spielen, der auch Journalisten zu diesen Koalitionen zählt.
Über die Autorin
Julia Levasier studierte bis 2001 Kommunikationswissenschaft (NF. BWL, Recht f. Soz.wiss.) am IfkW. Danach absolvierte sie einen Master in European Studies am Europakolleg Brügge /Natolin. Nach einer ersten beruflichen Station im Standortmarketing bei „Invest in Bavaria“ verbrachte sie fünf prägende Jahre in Brüssel, zuletzt als Leiterin des Europabüros der bayerischen kommunalen Spitzenverbände. Im Rahmen ihrer aktuellen beruflichen Tätigkeit beim ADAC in München beschäftigt sie sich mit EU-Politik rund um Verkehr und Mobilität. Julia ist externe Doktorandin bei Frau Prof. Dr. Fröhlich mit einer Arbeit über politische Kommunikation in EU-Policy Netzwerken. Sie lebt mit ihrem Mann und den drei gemeinsamen Kindern in Tutzing.
Literatur
Busby, A. (2013). ‚Bursting the Brusels Bubble’: Using Ethnography to Explore the European Parliament as a Transnational Political Field. Perspectives on European Politics and Society 14(2), 203-222.
Christiansen, T. & Neuhold, C. (2013). Informal Politics in the EU. Journal of Common Market Studies 51(6), 1196-1206.
Dudley, G. & Richardson, J. (1999). Competing advocacy coalitions and the process of ‘frame reflection’: a longitudinal analysis of EU steel policy. Journal of European Public Policy 6(2), 225-248.
Kauppi, N. (2011). EU politics. In A. Favell & V. Guiraudon (Hrsg.), Sociology of the European Union (S. 150-171). Hampshire: Palgrave Macmillan.
Lesmeister, C. (2008). Informelle politische Kommunikationskultur. Hinter den Kulissen politisch-medialer Kommunikation. Wiesbaden: VS, Verl. F. Sozialwiss.
Kohler-Koch, B. (1998). The evolution and transformation of European governance (Reihe Politikwissenschaft / Institut für Höhere Studien, Abt. Politikwissenschaft, 58). Wien: Institut für Höhere Studien (IHS).
Martins, A., Lecheler, S. & De Vreese, C.H. (2012). Information Flow and Communication Deficit: Perceptions of Brussels-Based Correspondents and EU Officials. Journal of European Integration, 34(4), 305-322.
Princen, S. (2007). Advocacy Coalitions and the Internationalization of Public Health Policies. Journal of Public Policy, 27(1), 13-33.
Rozbicka, P. (2013) Advocacy coalitions: influencing the policy process in the EU, Journal of European Public Policy, 20(6), 838-853.
Sabatier, P.A. (1998). The advocacy coalition framework: revisions and relevance for Europe. Journal of European Public Policy, 5(1), 98-130.
Varone, F., Ingold, K., Jourdain, C. (2016). Studying policy advocacy through social network analysis. European Political Science Review, 16(3), 322-336.